Quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm đang đi về đâu?

1. Cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực an toàn thực phẩm
Luật An toàn thực phẩm năm 2010 (Luật ATTP) đã chuyển hoạt động quản lý về an toàn thực phẩm (ATTP) sang cơ chế quản lý theo nhóm sản phẩm. Đây được xem là một chính sách quan trọng của Luật ATTP, theo đó, việc phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP được xác định theo hướng quản lý theo nhóm sản phẩm thay vì quản lý theo phân khúc sản xuất, kinh doanh thực phẩm với hi vọng khắc phục sự chồng chéo trong quản lý nhà nước về ATTP của các Bộ, ngành đồng thời xác định rõ hơn trách nhiệm mỗi Bộ, ngành trong lĩnh vực quản lý nhà nước về ATTP. Một phần của nội dung chính sách này là tư tưởng giảm số Bộ tham gia quản lý nhà nước về ATTP từ 8 Bộ (theo Pháp lệnh Vệ sinh an toàn thực phẩm năm 2003) xuống chỉ còn 3 Bộ là Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn và Bộ Công Thương.
Theo quy định của Luật An toàn thực phẩm (tại Điều 62, Điều 63, Điều 64), trách nhiệm quản lý An toàn thực phẩm của các Bộ cụ thể như sau:
- Bộ Y tế: quản lý ATTP trong suốt quá trình sản xuất, sơ chế, chế biến, bảo quản, vận chuyển, xuất khẩu, nhập khẩu, kinh doanh đối với phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm, nước uống đóng chai, nước khoáng thiên nhiên, thực phẩm chức năng và các thực phẩm khác theo quy định của Chính phủ; Quản lý ATTP đối với dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm trong quá trình sản xuất, chế biến, kinh doanh thực phẩm thuộc lĩnh vực được phân công quản lý.
- Bộ Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn: quản lý ATTP trong suốt quá trình sản xuất, thu gom, giết mổ, sơ chế, chế biến, bảo quản, vận chuyển, xuất khẩu, nhập khẩu, kinh doanh đối với ngũ cốc, thịt và các sản phẩm từ thịt; thủy sản và sản phẩm thủy sản; rau, củ, quả và sản phẩm rau, củ, quả; trứng và các sản phẩm từ trứng; sữa tươi nguyên liệu, mật ong và các sản phẩm từ mật ong, thực phẩm biến đổi gen, muối và các nông sản thực phẩm khác theo quy định của Chính phủ; Quản lý ATTP đối với dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm trong quá trình sản xuất, chế biến, kinh doanh thực phẩm thuộc lĩnh vực được phân công quản lý.
- Bộ Công Thương: quản lý ATTP trong suốt quá trình sản xuất, chế biến, bảo quản, vận chuyển, xuất khẩu, nhập khẩu, kinh doanh đối với các loại rượu, bia, nước giải khát, sữa chế biến, dầu thực vật, sản phẩm chế biến bột và tinh bột và các thực phẩm khác theo quy định của Chính phủ; Quản lý ATTP đối với dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm trong quá trình sản xuất, chế biến, kinh doanh thực phẩm thuộc lĩnh vực được phân công quản lý.
Trách nhiệm quản lý ATTP đối với phòng chống buôn lậu gia cầm, gian lận thương mại thuộc Ban chỉ đạo 127 các cấp  từ Trung ương đến địa phương (Bộ Công Thương là cơ quan thường trực). Từ ngày 19/3/2014, Ban chỉ đạo 389 quốc gia chống buôn lậu, gian lận thương mại và hàng giả (Bộ Tài chính là cơ quan thường trực) đã được thành lập và thay thế Ban chỉ đạo 127.
Như vậy, tại tuyến Trung ương, công tác quản lý ATTP được giao cho 3 Bộ quản lý: Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Công thương.
Tại Bộ Y tế, Cục An toàn thực phẩm được thành lập để giúp Bộ Y tế thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ATTP. Tại Bộ Công thương, công tác quản lý ATTP giao cho Vụ Khoa học và Công nghệ làm đầu mối, ngoài ra còn có Cục Quản lý Thị trường.
Tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, do tính chất đa ngành, để bao quát toàn bộ quá trình sản xuất nông lâm thủy sản, công tác quản lý chất lượng, VSATTP nông lâm thủy sản hiện nay được phân công cho nhiều đơn vị thuộc Bộ thực hiện. Cục Trồng trọt, Cục Bảo vệ thực vật, Cục Quản lý chất lượng nông lâm, thủy sản, Cục Chế biến nông lâm thủy sản và nghề muối là các đơn vị được giao chức năng, nhiệm vụ giúp Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thực hiện quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm nông nghiệp. Tại các đơn vị này đều có bộ phận chức năng (phòng, trung tâm) thực hiện quản lý về an toàn thực phẩm theo chuỗi sản phẩm rau, củ, quả và chè (Cục Trồng trọt[1] có 02 Trung tâm Khảo nghiệm kiểm nghiệm giống, sản phẩm cây trồng và Trung tâm Khảo kiểm nghiệm phân bón; Cục Bảo vệ thực vật[2] có Phòng quản lý an toàn thực phẩm và Môi trường, 09 Chi cục Kiểm dịch thực vật vùng với hơn 80 trạm Kiểm dịch thực vật tại các cửa khẩu thực hiên công tác kiểm dịch thực vật và kiểm tra an toàn thực phẩm đối với hàng hóa thực phẩm có nguồn gốc thực vật xuất khẩu, nhập khẩu, 04 Trung tâm bảo vệ thực vật vùng thực hiện dự tính, dự báo và giám sát sinh vật có hại trên đồng ruộng, 02 trung tâm Kiểm định và khảo nghiệm thuốc bảo vệ thực vật đạt tiêu chuẩn ISO/IEC 17025 thực hiện nhiệm vụ kiểm định chất lượng thuốc bảo vệ thực vật và phân tích dư lượng thuốc bảo vệ thực vật, kim loại nặng, vi sinh vật, aflatoxin trong thực phẩm;  Cục Quản lý chất lượng Nông lâm sản và Thủy sản[3] có Phòng Quản lý chất lượng nông lâm sản, Phòng Quản lý kiểm nghiệm và nguy cơ an toàn thực phẩm, 02 cơ quan Quản lý chất lượng nông lâm sản và thủy sản Trung Bộ và Nam Bộ đặt tại Khánh Hòa và Thành phố Hồ Chí Minh, 07 Trung tâm chất lượng nông lâm thủy sản của các vùng đặt tại 07 tỉnh, thành phố trong cả nước; Cục Chế biến nông lâm thủy sản và Nghề muối[4] có Phòng Chế biến và bảo quản Nông sản).
Tại các địa phương, thực hiện Quyết định số 809/QĐ-TTg ngày 30/5/2011 của Thủ tướng Chính phủ về Đề án tăng cường năng lực quản lý chất lượng nông, lâm, thủy sản và muối giai đoạn 2011-2015, đến nay đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập Chi cục Quản lý chất lượng nông lâm sản và thủy sản. Ngoài ra các Chi cục thú y, bảo vệ thực vật, thủy sản cũng tham gia triển khai quản lý, kiểm tra chất lượng an toàn thực phẩm nông, lâm, thủy sản theo phân công của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Một số Chi cục Quản lý chất lượng nông, lâm, thủy sản địa phương đã được thành lập Trạm kiểm nghiệm hoặc các đơn vị sự nghiệp trực thuộc về kiểm nghiệm và tư vấn đảm bảo chất lượng, an toàn thực phẩm nông, lâm, thủy sản. Hệ thống thanh tra chuyên ngành chất lượng an toàn thực phẩm đã đi vào hoạt động ở hầu hết các địa phương, tuy nhiên tên gọi và chức năng, nhiệm vụ của đơn vị chưa thống nhất giữa các tỉnh, thành phố. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã cấp 780 thẻ công chức thanh tra chuyên ngành cho công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành theo Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 và Thông tư số 34/2013/TT-BNNPTNT ngày 24/6/2013.
Trong lĩnh vực y tế, tại tuyến tỉnh, thực hiện Nghị định 79/2008/NĐ-CP của Chính phủ, đến nay đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập Chi cục An toàn vệ sinh thực phẩm (ATVSTP) trực thuộc Sở Y tế với trung bình khoảng 11 biên chế hành chính.
Tại cấp huyện và cấp xã các địa phương, theo báo cáo của UBND các tỉnh, tại cấp huyện và cấp xã đã bố trí cán bộ làm công tác an toàn thực phẩm. Tuy nhiên, số lượng cán bộ chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra. Tại cấp huyện, công tác quản lý về an toàn thực phẩm giao cho phòng kinh tế hoặc phòng kinh tế - nông nghiệp, phòng y tế hoặc trung tâm y tế huyện đảm nhận. Tuy nhiên, ở những quận hoặc thành phố thuộc tỉnh, do không có Phòng Nông nghiệp, công tác quản lý về an toàn thực phẩm được giao cho Phòng Y tế hoặc Trung tâm Y tế thực hiện.
Tại cấp xã có 01 cán bộ y tế kiêm nhiệm nhiệm vụ giúp UBND về an toàn thực phẩm. UBND xã, phường có Ban Chỉ đạo vệ sinh ATTP do Phó Chủ tịch UBND, xã phường làm Trưởng Ban, Phó Ban là Trạm trưởng Trạm y tế; các thành viên khác gồm cán bộ công an, tư pháp, văn hóa xã hội, tài chính, an ninh trật tự... Tuy nhiên, việc quản lý về vệ sinh ATTP ở cấp xã, phường lại gặp nhiều khó khăn. Nguyên nhân là cán bộ làm công tác này đều kiêm nhiệm trong khi hoạt động mua, bán thực phẩm phần lớn diễn ra cuối buổi chiều, buổi tối và ban đêm nên rất khó để tổ chức đoàn đi kiểm tra. Bên cạnh đó, hầu hết cán bộ xã phường không có trình độ chuyên môn, thiếu dụng cụ phân tích, kiểm nghiệm. 
2. Đánh giá về việc phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP
Câu chuyện quản lý từ trang trại đến mâm cơm được nhắc đi nhắc lại nhiều lần, Quốc hội đã có nhiều cuộc giám sát, thậm chí ra Nghị quyết của vấn đề này nhưng tình hình vẫn chưa có chuyển biến mạnh mẽ. Việc phân định trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP giữa các bộ có liên quan là vấn đề rất quan trọng. Trước khi Luật an toàn thực phẩm năm 2010 có hiệu lực, việc quản lý an toàn thực phẩm được phân chia theo từng công đoạn: Bộ Nông nghiệp quản lý khâu sản xuất, Bộ Công thương khâu lưu thông, Bộ Y tế khâu chế biến, tuy nhiên Luật an toàn thực phẩm năm 2010 ra đời đã chuyển đổi quản lý nhà nước về ATTP theo chuỗi sản phẩm và nhóm ngành nghề, thông suốt từ khâu trồng trọt, chế biến, lưu thông, kinh doanh.

Thành công nổi bật của Luật An toàn thực phẩm năm 2010 là đã ghi nhận trong Luật về việc chuyển hướng hoạt động kiểm soát chất lượng an toàn thực phẩm từ việc lấy mẫu lô hàng cuối cùng để kiểm tra (phương pháp cổ điển), hoặc kiểm soát an toàn thực phẩm theo ISO 9000 (phương pháp đã được thế giới ghi nhận là không thể áp dụng cho đối tượng thực phẩm - sản phẩm mau ươn, chóng thối). Để áp dụng phương pháp nhận diện mối nguy gây mất an toàn thực phẩm và kiểm soát mối nguy gọi tắt là HACCP. Đây là phương pháp đã được cả thế giới ghi nhận từ thập niên 80, thế kỷ 20, nhưng từng nước ghi nhận trong Luật kiểm soát an toàn thực phẩm thì phải một thời gian sau đó (ví dụ: EU từ 1991, Hoa Kỳ 1997, Nhật Bản 2005…). Kiểm soát theo phương pháp nhận diện mối nguy gây mất an toàn thực phẩm và kiểm soát mối nguy theo phương pháp phòng ngừa, nếu không phòng ngừa được thì ngăn chặn, và nếu không ngăn chặn được thì khống chế mối nguy ở dưới mức giới hạn tối đa cho phép. Chính nguyên lý này đã dẫn tới nhu cầu thực tế khách quan là phải kiểm soát an toàn thực phẩm theo toàn bộ chuỗi sản xuất (như người ta vẫn nói, từ trang trại tới bàn ăn).

Luật An toàn thực phẩm năm 2010 với việc giao cho 03 Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Y Tế và Công Thương đã hình thành hệ thống tổ chức quản lý an toàn thực phẩm từ trung ương tới tỉnh, huyện và xã/phường/thị trấn. Hệ thống tổ chức quản lý an toàn thực phẩm này giúp cho việc thực thi quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm theo chuỗi, và giúp kiểm soát an toàn thực phẩm tại nơi phát sinh ra mối nguy hại.
Việc quy định phân công quản lý nhà nước giao cho 03 Bộ (Y tế, Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Công thương) được hướng dẫn cụ thể trong Thông tư số 13/2014/TTLT/BYT-BNN-BCT. Thông tư này quy định nguyên tắc quan trọng trong việc phân công quản lý, đó là một sản phẩm, một cơ sở sản xuất, kinh doanh chỉ chịu sự quản lý của một cơ quan quản lý Nhà nước. Về lý thuyết, đây là tư duy quản lý tiến bộ, xuất phát từ lợi ích của đối tượng chịu sự quản lý thay vì lợi ích của chủ thể quản lý. Việc đưa ra nguyên tắc này được kỳ vọng sẽ giúp khắc phục tình trạng chồng chéo trong quản lý ATTP. Ngoài ra, việc đưa danh mục các sản phẩm/nhóm sản phẩm thực phẩm thuộc thẩm quyền quản lý của từng Bộ đã tạo thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm trong việc thực hiện, tuân thủ các quy định về pháp luật ATTP do từng Bộ quản lý.
Tuy nhiên, trên thực tế việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về an toàn thực phẩm vẫn còn một số điểm bất hợp lý.
(1) Một số ngành hàng đang có sự đan xen và không phân định rõ Bộ nào chịu trách nhiệm quản lý về ngành hàng đó. Chẳng hạn, việc quản lý chất lượng bún đang được cả 03 Bộ chịu trách nhiệm như: nguyên liệu là bột gạo ướt để làm bún thuộc trách nhiệm của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; sản phẩm tinh bột thuộc về Bộ Công Thương. Như vậy, cùng một sản phẩm hai Bộ (Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương) kiểm tra đã là chồng chéo nhưng còn bất cập ở chỗ sản phẩm bún trên thị trường có chứa chất Tinopal gây ngộ độc cho người tiêu dùng (Tinopal - một loại hóa chất tẩy trắng dùng trong công nghiệp nhưng lại được dùng để tẩy trắng bún) lại liên quan tới Bộ Y tế. Hàng loạt các sản phẩm khác cũng gặp tình trạng tương tự như ô mai, mứt là sản phẩm từ hoa quả sẽ do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý hay là bánh, mứt, kẹo do Bộ Công thương quản lý, ...
Ngoài ra, Bộ Y tế chỉ quản lý thực phẩm khi đã đến tay người tiêu dùng. Khi kiểm tra nếu trong trường hợp không bảo đảm chất lượng vệ sinh thì Bộ Y tế chỉ thu được mẫu thực phẩm. Còn toàn bộ thực phẩm nhiễm bẩn đã bán ngoài chợ thì không thể tịch thu được do không thuộc quản lý của Bộ Y tế.
Sự chồng chéo giữa các cơ quan quản lý ATTP đang là một thực tế tồn tại từ lâu nhưng việc giải quyết vẫn chưa dứt điểm, đã gây không ít khó khăn cho doanh nghiệp. Chẳng hạn, cùng một chủ thể kinh doanh 03 nhãn hàng thuộc về trách nhiệm quản lý về ATTP của cả ba ngành Công thương, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Y tế thì một năm sẽ phải lần lượt chịu sự thanh kiểm tra của cả 3 cơ quan trên. Trong việc cấp giấy phép ATTP, đối với các siêu thị, nguyên tắc là ngành Công Thương quản lý (theo quy định của Thông tư liên tịch số 13/2014/TTLT-BYT-BNNPTNT-BCT phân cấp cho Bộ Công thương chịu trách nhiệm cấp giấy phép ATTP cho siêu thị), nhưng vì kinh doanh nhiều mặt hàng thực phẩm, nên việc xin giấy phép phải qua đủ cả 03 cơ quan: Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương. Hoặc một vướng mắc khác phát sinh trong khâu cấp giấy phép ATTP cho siêu thị là trong trường hợp có cửa hàng ăn uống trong siêu thị thì sẽ do ai cấp: Bộ Công thương hay chính quyền địa phương hay cả 02 cơ quan nói trên vì chính quyền địa phương được phân công chịu trách nhiệm đối với các cửa hàng ăn uống.

Chồng chéo trong quản lý nhà nước về ATTP Theo quy định hiện hành, Bộ NN&PTNT quản lý giai đoạn xuyên suốt từ sản xuất đến nơi tiêu thụ đối với thực phẩm tươi sống sản xuất trong nước và thực phẩm tươi sống nhập khẩu. Các thực phẩm khác thì chỉ quản lý ở khâu sản xuất thực phẩm ban đầu và sơ chế thực phẩm. Bộ Y tế quản lý thực phẩm nhập khẩu nhưng trừ thực phẩm tươi sống (do Bộ NN&PTNT đã quản lý), cơ sở chế biến thực phẩm, kinh doanh thực phẩm. Bộ Công Thương sẽ phối hợp với hai Bộ trên để thanh tra, kiểm tra thực phẩm lưu thông trên thị trường, thực phẩm giả, thực phẩm kém chất lượng… Bàn về sự chồng chéo trong quản lý ATTP người ta thường lấy ví dụ về việc 03 ngành: Y tế, Công Thương, NN&PTNT cùng quản lý một chiếc bánh Trung thu. Vỏ bánh là tinh bột do ngành Công Thương quản lý; nhân bánh là thịt, trứng do ngành Nông nghiệp kiểm soát, còn ngành Y tế thì quản lý phụ gia phẩm màu tạo cho cái bánh Trung thu ngon, đẹp, bắt mắt người tiêu dùng.

Bên cạnh đó, nếu doanh nghiệp kinh doanh trong lĩnh vực thực phẩm muốn xin phép quảng cáo thì phải xin được 02 con dấu xác nhận, một của ngành y tế xác nhận nội dung quảng cáo và một con dấu của ngành Văn hóa, Thể thao và Du lịch xác nhận mẫu mã, hình thức quảng cáo, thậm chí phải xin cấp phép cả từ phía ngành Công Thương xác nhận sản phẩm được phép lưu thông trên thị trường. Chỉ với một nội dung nhưng doanh nghiệp mất rất nhiều thời gian, công sức để thực hiện, ảnh hưởng không nhỏ tới tiến độ bán hàng và hiệu quả kinh doanh.
Biểu đồ: Đánh giá về việc phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm[1]

Biểu đồ thể hiện kết quả khảo sát cán bộ quản lý nhà nước về ATTP trên địa bàn 05 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Hà Nội, Lào Cai, Lâm Đồng, Quảng Nam và TP. Hồ Chí Minh) cho thấy nhiều cán bộ tham gia khảo sát đều cho rằng việc phân công trách nhiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực ATPP như hiện nay vẫn còn chưa thực sự hợp lý. Chẳng hạn, có 73,1% cán bộ y tế, 60% cán bộ công thương và 57,1% cán bộ nông nghiệp đánh giá việc phân công trách nhiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực ATTP là chưa đáp ứng được yêu cầu và không hợp lý.
(2) Mặc dù quy định nhiều giấy phép “con” để quản lý ATTP nhưng trên thực tế việc quản lý nhà nước về ATTP “vẫn lỏng”. Trái ngược với thực tế một mặt hàng phải chịu nhiều cơ quan nhà nước cùng quản lý lại có thực tế có mặt hàng chưa được cơ quan quản lý nhà nước nào phụ trách. Chẳng hạn, trong thời gian qua có thông tin thương lái Trung Quốc thu mua đỉa gây dư luận không tốt trong xã hội, tuy nhiên, vấn đề này nên quy định trách nhiệm quản lý cho bộ nào thì vẫn chưa thực sự rõ ràng. Không ít ý kiến của các nhà quản lý trao đổi tại các cuộc tọa đàm trong khuôn khổ các đợt điều tra khảo sát cho rằng “càng nhiều bộ, nhiều ngành quản lý ATTP thì càng rối rắm”.
(3) Ngoài ra, còn một bất cập nữa trong việc phân công quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm, đó là đang có nhiều đầu mối chịu trách nhiệm (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn có 04 đơn vị đầu mối, Bộ Y tế có 01 đơn vị đầu mối và Bộ Công thương có 02 đơn vị đầu mối, trong số này có rất nhiều cơ quan có hệ thống ngành dọc đến cấp xã, phường, biên chế rất cồng kềnh, thêm vào đó là các cơ quan Thanh tra của các Bộ này), tuy nhiên, mỗi khi có sự cố liên quan đến an toàn thực phẩm xảy ra thì không cơ quan quản lý nhà nước nào chịu trách nhiệm (hành chính và vật chất).

TS. Chu Thị Hoa, Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi THPL.

Tài liệu tham khảo

1. Luật An toàn thực phẩm năm 2010
2. Nghị định số 38/2012/NĐ-CP ngày 25/4/2012 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật an toàn thực phẩm
3. Thông tư liên tịch số 13/2014/TTLT/BYT-BNN-BCT ngày 09/4/2014 của Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công Thương hướng dẫn việc phân công, phối hợp trong quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm.