Bàn về nội dung theo dõi tình hình thi hành pháp luật

1. Quy định của pháp luật hiện hành về nội dung theo dõi tình hình thi hành pháp luật
Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật quy định có 03 nội dung theo dõi tình hình thi hành pháp luật gồm: Tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết văn bản quy phạm pháp luật; Tình hình bảo đảm các điều kiện cho thi hành pháp luật và Tình hình tuân thủ pháp luật. Mỗi nhóm tiêu chí lớn nêu trên được chia thành 03 tiêu chí nhỏ và tiếp tục được cụ thể hóa trong các quy định của Thông tư số 14/2014/TT-BTP, cụ thể như sau:
Nhóm 1. Tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá căn cứ vào 03 tiêu chí:
1a. Tính kịp thời, đầy đủ của việc ban hành văn bản quy định chi tiết[1];
1b. Tính thống nhất, đồng bộ của văn bản[2];
1c. Tính khả thi của văn bản[3].
Nhóm 2. Tình hình bảo đảm các điều kiện cho thi hành pháp luật được đánh giá dựa trên 03 tiêu chí:
2a. Tính kịp thời, đầy đủ, phù hợp và hiệu quả của hoạt động tập huấn, phổ biến pháp luật[4];
2b. Tính phù hợp của tổ chức bộ máy; mức độ đáp ứng về nguồn nhân lực đối với việc thi hành pháp luật[5];
2c. Mức độ đáp ứng về kinh phí, cơ sở vật chất bảo đảm cho việc thi hành pháp luật[6].
Nhóm 3. Tình hình tuân thủ pháp luật được đánh giá dựa trên 03 tiêu chí[7]:
3a. Tính kịp thời, đầy đủ trong việc thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền;
3b. Tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn áp dụng pháp luật và việc áp dụng của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền;
3c. Mức độ tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân; các loại vi phạm pháp luật phổ biến, mức độ của các vi phạm, nguyên nhân chủ yếu của tình hình vi phạm.
2. Vướng mắc, bất cập phát sinh trong thực tiễn triển khai
Qua rà soát, tổng hợp cho thấy nội dung theo dõi tình hình thi hành pháp luật như quy định hiện hành là quá rộng, phức tạp, chưa đưa ra được các tiêu chí cụ thể, định lượng chính xác, từ đó làm cơ sở đánh giá khách quan, toàn diện kết quả theo dõi thi hành pháp luật. Cụ thể như sau:  
Nhóm 1: Đánh giá về tình hình ban hành các văn bản quy định chi tiết
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay (Điều 11). Việc ban hành văn bản quy định chi tiết khá hạn chế và nếu có thì phải trình đồng thời với dự thảo văn bản có điều khoản giao quy định chi tiết. Điều này dẫn đến việc đánh giá tính kịp thời, đầy đủ trong ban hành văn bản quy định chi tiết là một yêu cầu mang tính chất tạm thời, tình thế, về lâu dài không phù hợp. Nội dung đánh giá tính thống nhất, đồng bộ của văn bản quy định tại khoản 2 Điều 8 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP có thể trùng lặp với hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản và hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định riêng trong hệ thống văn bản khác. Tiêu chí đánh giá về tính khả thi của văn bản là vấn đề khó có thể xác định được ngay, mà thường chỉ được nhận định khi phát sinh những vấn đề cụ thể trong đời sống và được kiểm nghiệm sau một thời gian áp dụng thực tế. Mặt khác, xét ở nhiều góc độ thì nhiệm vụ ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành lại gắn chặt với xây dựng pháp luật, hơn là tổ chức thi hành pháp luật.
Nhóm 2. Tình hình bảo đảm các điều kiện cho thi hành pháp luật
Nội dung thu thập thông tin, đánh giá về hoạt động tập huấn, phổ biến pháp luật có nội dung trùng lặp với giáo dục, phổ biến pháp luật nói chung được quy định tại Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật và các văn bản hướng dẫn. Hơn nữa, thực tiễn cho thấy, tiêu chí đánh giá hiệu quả của hoạt động tập huấn, phổ biến pháp luật “nặng” về yếu tố định tính, trong khi liệt kê số lượng các hoạt động tuyên truyền (số người, số lượt) lại khó phản ánh được hiệu quả thực chất của hoạt động. Để đánh giá hiệu quả của công tác tuyên truyền pháp luật đòi hỏi phải đánh giá được mức độ kịp thời, sâu rộng, thiết thực của hoạt động phổ biến; mức độ nhận thức, hiểu biết của tổ chức, cá nhân về tinh thần, nội dung của các quy định pháp luật, cũng như phản ánh qua chính hành vi thực tế của chủ thể pháp luật… Bên cạnh đó, mặc dù pháp luật quy định tiêu chí về tính phù hợp của tổ chức bộ máy, mức độ đáp ứng về nguồn nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất bảo đảm cho thi hành pháp luật, nhưng lại chưa quy định cụ thể như nào là phù hợp, định lượng mức độ bao nhiêu để đáp ứng về nhân lực, vật lực... Tiêu chí về tổ chức bộ máy, mức độ đáp ứng về nguồn lực cho thi hành pháp luật thực sự đang gặp khó khăn trong điều kiện hiện nay khi mà nhiệm vụ tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy trở nên bức thiết.
Một khó khăn nữa trong việc theo dõi, đánh giá các điều kiện bảo đảm cho công tác thi hành pháp luật xuất phát từ quá trình xây dựng pháp luật. Việc đánh giá tác động của các chính sách và nguồn lực tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật chưa được thực hiện một cách đầy đủ, chính xác và khoa học. Dẫn đến việc không thể căn cứ vào chuẩn mực ban đầu về yêu cầu nguồn lực để đánh giá về mức độ đáp ứng và càng không thể đánh giá được hiệu quả giữa chi phí bỏ ra với kết quả thu được trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách. Trong nhiều năm qua, những gì chúng ta ghi nhận được luôn là thiếu biên chế, thiếu kinh phí để thực hiện nhiệm vụ, mà không có được những đánh giá mang tính bản chất, định lượng cụ thể về việc thừa/thiếu các điều kiện bảo đảm cho tổ chức thi hành pháp luật.
Nhóm 3. Tình hình tuân thủ pháp luật
Mức độ tuân thủ pháp luật là một vấn đề rất chung chung, khó xác định và không có định lượng rõ ràng. Để đánh giá chính xác mức độ tuân thủ pháp luật cần phải căn cứ vào các tiêu chí cụ thể. Trên thực tế, việc xây dựng các tiêu chí về thực hiện pháp luật nói chung và các tiêu chí để đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật nói riêng là một vấn đề lớn được đặt ra, song đến nay các cơ quan có thẩm quyền vẫn chưa đưa ra được các tiêu chí cụ thể cho vấn đề này. Vì vậy, báo cáo của các Bộ, ngành, địa phương về nội dung này vẫn còn mang tính chủ quan, chưa có tính thuyết phục cao, cá biệt còn mâu thuẫn với chính số liệu thống kê gửi kèm theo báo cáo. Các nội dung đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật hiện nay mới dừng lại ở việc theo dõi, đánh giá các vi phạm mà chưa thể đánh giá được hiệu quả của việc tuân thủ pháp luật đối với xã hội. Đây là một khiếm khuyết trong đánh giá tình hình tuân thủ pháp luật.
3. Tham khảo Bộ tiêu chí đánh giá của một số quốc gia trên thế giới
Qua tham khảo cho thấy, việc sử dụng các bộ chỉ số trong đánh giá hiệu quả là xu hướng phổ biến của các quốc gia, các tổ chức quốc tế để quản trị và nâng cao chất lượng hoạt động của Chính phủ/tổ chức hay trong một hoạt động/mục tiêu/chương trình cụ thể. Bộ chỉ số đánh giá là công cụ đo lường, là công cụ nhận thức, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả thực thi chính sách, pháp luật. Qua tham khảo, nghiên cứu mô hình của một số quốc gia trên thế giới cho thấy, việc đánh giá dựa trên kết quả đang được các nước phát triển thực hiện trong quá trình quản trị nhà nước và được cụ thể hóa thông qua việc ban hành, triển khai một số tiêu chí hoặc bộ chỉ số đánh giá, ví dụ như:
i) Bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả thực thi một chính sách
Mỗi chính sách vận động theo một quy trình, bao gồm 3 giai đoạn cơ bản: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả thực thi một chính sách là khâu thiết yếu trong việc tổ chức triển khai bất cứ chính sách công nào và giúp đánh giá mức độ hữu hiệu của nền quản trị quốc gia. Việc đánh giá sau khi thi hành chính sách (ex-post evaluation) tập trung vào mức độ đạt được mục tiêu, tác động thực tế của chính sách.
ii) Bộ chỉ số hiệu quả quản trị của chính quyền
Ở các quốc gia tiến bộ như Hoa Kỳ, Canada, các viện nghiên cứu, nhất là các cơ sở nghiên cứu về chính sách công đã xây dựng những bộ chỉ số của riêng mình để đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc triển khai các chương trình cung cấp dịch vụ công cơ bản do chính quyền cấp bang tiến hành[8]. Các bộ chỉ số này cung cấp các công cụ đánh giá về quản lý nguồn lực tài chính công, mối quan hệ giữa chi phí và kết quả đầu ra từ góc nhìn độc lập của các cơ quan nghiên cứu đối với hiệu quả quản trị của chính quyền.
iii) Bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của Chính phủ
Thông thường, để đánh giá hoạt động của chính phủ người ta tiến hành đánh giá hiệu quả của chính phủ[9]. Hiệu quả của chính phủ là hiệu quả thu được trong hoạt động quản lý của chính phủ. Hiệu quả của chính phủ được thể hiện trên ba mặt và thông qua bốn nội dung[10]. Ở một số nước người ta đã luật hóa việc đánh giá hiệu quả của chính phủ. Ở các nước phương Tây, việc đánh giá hiệu quả các chính phủ trên quy mô lớn được bắt đầu từ thập kỷ 70 của thế kỷ 20. Việc đánh giá hiệu quả các tổ chức công của chính phủ cũng đã được thực hiện ở các nước phương Tây khác. Chính phủ Hà Lan đã ban hành đạo luật mới về quản lý đô thị, yêu cầu đánh giá hiệu quả công tác của chính quyền địa phương. Ở Úc, việc đánh giá hiệu quả các tổ chức công của chính phủ được thực hiện qua những chương trình cải cách cụ thể như kế hoạch cải tiến quản lý tài chính, quản lý dự án, cải cách ngân sách. Việc xây dựng tiêu chí đánh giá, phương án đánh giá hiệu quả trở thành một bộ phận trong kế hoạch công tác của các cơ quan chính phủ, được chính thức đưa vào dự toán tài chính hàng năm của các cơ quan và thông báo công khai. Theo báo cáo của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), việc đánh giá hiệu quả các tổ chức công cũng đã được thực hiện rộng rãi ở Đan Mạch, Phần Lan, Na Uy, New Zealand.
4. Yêu cầu đặt ra khi nghiên cứu, xây dựng Khung theo dõi thi hành pháp luật - Giải pháp hoàn thiện nội dung theo dõi tình hình thi hành pháp luật
          Một trong những khó khăn, thách thức lớn đối với công tác theo dõi thi hành pháp luật ở Việt Nam những năm qua là chưa có một Bộ công cụ giúp theo dõi, đánh giá hiệu quả, chính xác tình hình thi hành pháp luật ở các cấp độ, phạm vi khác nhau. Vì vậy, việc sớm nghiên cứu, xây dựng Khung theo dõi thi hành pháp luật và Hệ thống thu thập dữ liệu thông tin về thi hành pháp luật (sau đây gọi là Bộ công cụ) với các tiêu chí, nội dung cụ thể là một mục tiêu, nhiệm vụ quan trọng đặt ra trong giai đoạn hiện nay. Từ yêu cầu của thực tiễn, chúng tôi cho rằng nội dung theo dõi thi hành pháp luật trong Bộ công cụ nêu trên cần đáp ứng các yêu cầu chủ yếu sau đây:
          i) Bám sát nguyên lý “đánh giá dựa trên kết quả”
          Cách thức đánh giá tình hình thi hành pháp luật hiện mới chỉ thuần túy liệt kê những công việc đã được triển khai thực hiện (ví dụ: Tổ chức bao nhiêu Hội nghị tuyên truyền, phố biến văn bản quy phạm pháp luật/Có bao nhiêu vụ việc bị khởi kiện hành chính…), mà chưa xác định được các chỉ số đo lường cụ thể. Do vậy, khi xây dựng tiêu chí, nội dung theo dõi thi hành pháp luật trong Bộ công cụ, trước tiên chúng ta phải thay đổi phương pháp, cách thức tiếp cận, giải quyết vấn đề trên cơ sở bám sát nguyên lý “đánh giá dựa trên kết quả”. Điều này có nghĩa ngay trong Bộ công cụ phải xây dựng được các chỉ số: Đầu vào (Các điều kiện pháp lý và tổ chức cần có để đảm bảo thi hành); Đầu ra (Hành vi thi hành pháp luật); Kết quả (Mức độ tuân thủ và những thay đổi trực tiếp từ hành vi thi hành pháp luật) và Tác động (Tác động và kết quả cuối cùng). Đây là cách tiếp cận đã được khẳng định hiệu quả trong thực tiễn triển khai ở nhiều ngành, nhiều quốc gia phát triển.
          ii) Bảo đảm tính toàn diện, liên thông 
          Yêu tố toàn diện của Bộ công cụ với những nội dung, tiêu chí theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật thể hiện ở khả năng bao quát, theo dõi của Bộ công cụ với 03 cấp độ: Theo dõi cả hệ thống pháp pháp luật; Theo dõi ngành, lĩnh vực pháp luật; Theo dõi 01 văn bản quy phạm pháp luật (Luật, Pháp lệnh…).
          Yếu tố liên thông của Bộ công cụ chính là giúp kết nối giữa khâu đánh giá, theo dõi tình hình thi hành pháp luật với chính khâu xây dựng pháp luật. Điều này có nghĩa, qua theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật sẽ giúp các chủ thể có liên quan dễ dàng đánh giá được chính xác hiệu quả đạt được của chính sách được đề ra trong quá trình xây dựng văn bản.
iii) Bảo đảm phát triển theo hướng mở
          Yếu tố “mở” của Bộ công cụ thể hiện ở khả năng dự báo để có thể chỉnh sửa, bổ sung các loại thông tin, dữ liệu trong tương lai, phù hợp với các yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội hiện tại và trong tương lai. Ngoài ra, yếu tố “mở” của Bộ công cụ còn giúp tích hợp, khai thác, sử dụng được kết quả của các Bộ chỉ số hiện có như: Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh về môi trường kinh doanh (Provincial Competitiveness Index, gọi tắt là PCI), Chỉ số hiệu quả hoạt động của các Bộ (MEI), Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI), Chỉ số công lý (JUPI). Bên cạnh đó, yếu tố “mở” của Bộ công cụ còn thể hiện ngay trong chính việc kết nối, khai thác số liệu, đánh giá của các Báo cáo trong lĩnh vực phổ biến giao dục pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật… Điều này không chỉ giúp giảm thiểu chi phí khi thực hiện việc đánh giá, theo dõi tình hình thi hành pháp luật, mà còn giúp tăng thêm tính khách quan, toàn diện của vấn đề theo dõi.
          iv) Phản ánh khách quan, chính xác, đầy đủ nội dung theo dõi, đánh giá
Đây là đặc tính rất quan trọng mà Bộ công cụ cần có, cụ thể là các tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá cần rõ ràng, cụ thể, mang tính định lượng, có thể so sánh, đánh giá được theo từng kỳ. Kết quả đánh giá được sắp xếp, phân loại một cách khoa học theo các mức độ khác nhau, so sánh năm trước với năm sau… Tham khảo kinh nghiệm của một số nước cho thấy, yêu cầu bắt buộc là để có thể đánh giá một cách chính xác, khoa học thì cần đưa ra được các tiêu chí định lượng làm cơ sở đánh giá, ví dụ như: Đánh giá tính kinh tế, đây là sự đánh giá tính hợp lý về chi phí. Hình thức đánh giá tính kinh tế trong quản lý thường là: Đánh giá tỷ lệ giữa chi phí và kết quả, tỷ lệ giữa chi phí hành chính và chi phí thực hiện nghiệp vụ, chi phí phục vụ tính theo đầu người thụ hưởng... Đánh giá hiệu suất, đây là sự đánh giá tỷ lệ giữa chi phí đầu tư và kết quả thu được (Ví dụ: Để đánh giá hiệu quả công tác của cảnh sát, người ta có thể sử dụng các tiêu chí như: tỷ lệ phá án trong tổng số các vụ án hình sự, tỷ lệ phá án trong tổng số các vụ án bạo lực, tỷ lệ phá án trong tổng số các vụ trộm, số vụ án khám phá được tính bình quân cho mỗi nhân viên cảnh sát). Đánh giá hiệu ích, nội dung đánh giá hiệu ích bao gồm đánh giá chất lượng, đánh giá hiệu ích xã hội, mức độ hài lòng của công dân. Thông qua các tiêu chí đánh giá hiệu quả của Chính phủ, người ta thấy xu thế hiện nay hoạt động của Chính phủ đã chuyển đổi.
Ngoài ra, Bộ công cụ còn có thể cho phép các tổ chức, cá nhân (không là cơ quan nhà nước) được tham gia vào quá trình đánh giá việc thi hành pháp luật. Việc chỉ quy định thuần túy cơ quan nhà nước thực hiện việc theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật sẽ rất dễ dẫn đến thiếu khách quan, thiếu chính xác và có lợi cho cơ quan, chủ thể có thẩm quyền áp dụng pháp luật. Phải chăng trong giai đoạn hiện nay, Bộ công cụ cũng chính là giải pháp để phát huy quyền giám sát, phản biện xã hội của người dân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội.
          v) Đảm bảo khả thi, áp dụng hiệu quả
          Theo dõi thi hành pháp luật là một hoạt động khó khăn, phức tạp nhất là trong giai đoạn hiện nay, do đó Bộ công cụ cần phải được thiết kế với các tiêu chí có tính khả thi, hiệu quả cao đối với nhiều ngành, nhiều địa phương. Để đạt được mục tiêu này, Bộ Công cụ có thể chia thành nhóm tiêu chí mang tính bắt buộc, cơ bản và nhóm tiêu chí mang tính tùy nghi lựa chọn. Đồng thời, trước mắt có thể chỉ nên chọn những tiêu chí cơ bản, quan trọng, sau một thời gian sẽ nghiên cứu mở rộng, bổ sung thêm các tiêu chí khác, phù hợp với khả năng nguồn lực thực tế cho phép./.
         
                                                                                        Hồ Quang Huy