Hoàn thiện tiêu chí hòa giải ở cơ sở trong phòng, chống bạo lực gia đình - để thực hiện hiệu quả tiêu chí tiếp cận pháp luật trong xây dựng nông thôn mới

ĐẶT VẤN ĐỀ
Ngày nay xã hội đã phát triển hiện đại, đời sống vật chất, tinh thần của người dân được cải thiện rõ rệt, nhưng bạo lực gia đình vẫn là một hiện tượng tiêu cực tồn tại trong xã hội. Bạo lực gia đình xảy ra không phân biệt về trình độ văn hóa, mức độ phát triển kinh tế hay thành tựu khoa học kỹ thuật. Theo kết quả thống kê, bạo lực gia đình ở nông thôn diễn ra phổ biến hơn, mức độ xâm hại thể chất nghiêm trọng hơn ở thành thị. Nguyên nhân chủ yếu là do nhận thức của người dân nông thôn còn hạn chế, họ ít có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin, khó tiếp cận với các dịch vụ, hỗ trợ. Bạo lực gia đình để lại những hậu quả nghiêm trọng đối với phụ nữ và trẻ em như bị tổn thương vể thể chất, ảnh hưởng sức khỏe của người bị bạo lực đồng thời/ hoặc gây tổn thương về tinh thần (lo âu, rối loạn tâm lý, sợ hãi, ám ảnh…). Do đó, cần xóa bỏ bạo lực gia đình ra khỏi đời sống xã hội. Một trong những nội dung thuộc tiêu chí đánh giá xã nông thôn mới giai đoạn 2021-2025 là “Bảo đảm bình đẳng giới và phòng chống bạo lực gia đình; phòng chống bạo lực trên cơ sở giới; phòng chống xâm hại trẻ em; bảo vệ và hỗ trợ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt trên địa bàn (nếu có); bảo vệ và hỗ trợ những người dễ bị tổn thương trong gia đình và đời sống xã hội” (Chỉ tiêu 18.5 thuộc tiêu chí 18 – hệ thống chính trị và tiếp cận pháp luật)[1]. Tiêu chí này tiếp tục được đưa vào dự thảo Bộ tiêu chí quốc gia về xã nông thôn mới giai đoạn 2026-2030là “bảo đảm bình đẳng giới và phòng ngừa, ứng phó với bạo lực trên cơ sở giới” (chỉ tiêu 6.5 thuộc tiêu chí 6 – giảm nghèo và an sinh xã hội). Một trong những giải pháp bền vững trong xây dựng xây dựng nông thôn mới là thực hiện có hiệu quả tiêu chí “xã đạt chuẩn tiếp cận pháp luật”. Hòa giải ở cơ sở là một trong những chỉ tiêu thuộc tiêu chí đánh giá xã đạt chuẩn tiếp cận pháp luật, đây cũng là giải pháp có hiệu quả trong phòng, chống bạo lực gia đình.
Việc hòa giải ở cơ sở trong phòng chống bạo lực gia đình là một trong những giải pháp quan trọng ngăn ngừa hành vi bạo lực gia đình. Thông qua hòa giải, hòa giải viên phân tích cho vợ, chồng hiểu rõ biểu hiện của hành vi bạo lực gia đình (thực tế có nhiều cặp vợ, chồng (bao gồm cả người thực hiện hành vi bạo lực và người bị bạo lực) không nhận thức được hành vi nào là hành vi bạo lực gia đình). Vì vậy, khi hòa giải, hòa giải viên đã giải thích cho các bên hiểu rõ hành vi của họ, hậu quả pháp lý mà họ phải gánh chịu nếu thực hiện hành vi bạo lực gia đình và những hậu quả gián tiếp khác như ảnh hưởng về tinh thần đối với người bị bạo lực, ảnh hưởng đến tâm sinh lý của trẻ em… Hơn nữa, khi tiến hành hòa giải, hòa giải viên sẽ tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho những người mâu thuẫn tranh chấp để hiểu về bình đẳng giới, hiểu pháp luật và yêu cầu tuân thủ pháp luật. Trong quá trình hòa giải, hòa giải viên dẫn chiếu, phân tích các quy định pháp luật về hôn nhân và gia đình, về phòng chống bạo lực gia đình. Từ đó giúp vợ, chồng có kiến thức pháp luật và xử sự phù hợp quy định pháp luật, không thực hiện hành vi vi phạm pháp luật, chấm dứt hành vi bạo lực. Như vậy, hòa giải ở cơ sở trong phòng, chống bạo lực gia đình không chỉ mang ý nghĩa xã hội, nhân văn sâu sắc mà còn góp phần thúc đẩy bình đẳng giới, bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
MỘT SỐ HẠN CHẾ CỦA QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HÒA GIẢI Ở CƠ SỞ TRONG PHÒNG, CHỐNG BẠO LỰC GIA ĐÌNH
Mặc dù HGOCS trong phòng, chống bạo lực gia đình có ý nghĩa rất lớn trong việc bảo vệ, xây dựng gia đình, con người Việt Nam chuẩn mực nhưng một số quy định pháp luật trong lĩnh vực này còn hạn chế, bất cập, chưa có sự thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ nhất, chưa quy định thống nhất giữa Luật Hòa giải ở cơ sở và Luật phòng, chống bạo lực gia đình về hành vi bạo lực được tiến hành hòa giải. Theo đó, Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 quy định không tiến hành hòa giải đối với vi phạm pháp luật mà theo quy định phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bị xử lý vi phạm hành chính (điểm c khoản 1 Điều 3). Đồng thời Nghị định số 15/2014/NĐ-CP ngày 27/02/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hòa giải ở cơ sở cũng quy định không hòa giải vi phạm pháp luật mà theo quy định phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự, vi phạm pháp luật mà theo quy định phải bị xử lý vi phạm hành chính. Pháp luật về hòa giải ở cơ sở cho phép hòa giải viên tiến hành hòa giải mâu thuẫn, tranh chấp nảy sinh trong cộng đồng dân cư (giữa các thành viên gia đình, dòng họ; giữa hàng xóm, láng giềng). Đối với hành vi vi phạm pháp luật thì hòa giải viên chỉ được tiến hành hòa giải khi vi phạm pháp luật đó chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự, chưa đến mức bị xử lý vi phạm hành chính. Đồng thời, một trong những nguyên tắc trong hoạt động hòa giải ở cơ sở là không lợi dụng hòa giải để trốn tránh việc xử lý vi phạm hành chính, xử lý về hình sự. Từ những quy định trên, suy ra, đối với các hành vi vi phạm pháp luật mà theo quy định pháp luật phải bị xử lý vi phạm hành chính, phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì sẽ không được tiến hành Hòa giải ở cơ sở. Tức là có thể hiểu không được tiến hành hòa giải ở cơ sở đối với người thực hiện hành vi bạo lực gia đình (bởi đây là những hành vi bị xử lý vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự). Quy định này không thống nhất với quy định về hòa giải trong Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2022. Bởi Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2022 quy định việc hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình nhằm mục đích không làm phát sinh, tái diễn hành vi bạo lực gia đình và việc hòa giải không thay thế biện pháp xử lý người có hành vi bạo lực gia đình. Quy định này được hiểu là kể cả trong trường hợp hành vi bạo lực gia đình đã xảy ra thì việc hòa giải vẫn được tiến hành nhằm ngăn ngừa sự tái diễn hành vi bạo lực gia đình. Bên cạnh việc hòa giải, tùy theo tính chất, mức độ vi phạm của hành vi bạo lực mà người có hành vi bạo lực gia đình sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Tức là việc hòa giải không thay thế cho biện pháp xử lý hành chính hoặc hình sự. Về cơ bản, các hành vi vi phạm pháp luật về phòng, chống bạo lực gia đình đều bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định từ Điều 52 đến Điều 67 tại Nghị định số 144/2021/NĐ-CP ngày 31/12/2021 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy, chữa cháy, cứu nạn, cứu hộ; phòng, chống bạo lực gia đình. Mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm hành chính về phòng, chống bạo lực gia đình quy định tại Nghị định này tương đối cao. Ví dụ, đối với hành vi ngược đãi, hành hạ thành viên gia đình thì bị phạt tiền từ 10 triệu đồng đến 20 triệu đồng; hành vi gây áp lực thường xuyên về tâm lý có thể bị phạt tiền đến 10 triệu đồng; hành vi bạo lực kinh tế có thể bị phạt tiền đến 30 triệu đồng… Trong trường hợp người có hành vi bạo lực gia đình đáp ứng đầy đủ các yếu tố cấu thành tội phạm thì có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự về các tội danh tương ứng được quy định trong Bộ luật hình sự (như tội giết người, tội bức tử, tội đe dọa giết người, tội cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác, tội vô ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác, tội hành hạ người khác, tội làm nhục người khác, tội xâm phạm chỗ ở của người khác, tội xâm phạm quyền bình đẳng giới, tội xâm phạm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của người khác…). Trong khi đó, Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2022 quy định Tổ hòa giải ở cơ sở có trách nhiệm hòa giải mâu thuẫn, tranh chấp và vi phạm pháp luật về phòng, chống bạo lực gia đình theo quy định của Luật Phòng, chống bạo lực gia đình.
Thứ hai, chưa quy định thống nhất giữa Luật Hòa giải ở cơ sở và Luật Phòng, chống bạo lực gia đình về thẩm quyền, trách nhiệm tập huấn, bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng cho hòa giải viên ở cơ sở về phòng, chống bạo lực gia đình. Cụ thể, khoản 4 Điều 18 Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2022 quy định Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp và các tổ chức, cá nhân khác hướng dẫn, bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng về phòng, chống bạo lực gia đình cho hòa giải viên ở cơ sở. Tuy nhiên theo Khoản 1 Điều 29 Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 thì trách nhiệm bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ và kỹ năng hòa giải ở cơ sở thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện[2]. Hiện nay thực hiện chủ trương của Đảng đã kết thúc hoạt động của chính quyền cấp huyện, vì thế công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ và kỹ năng hòa giải ở cơ sở cho hòa giải viên được giao cho chính quyền cấp xã[3]. Nhưng Luật hòa giải ở cơ sở chưa được sửa đổi, bổ sung, do đó có sự mâu thuẫn về thẩm quyền, trách nhiệm tập huấn, bồi dưỡng cho hòa giải viên giữa hai văn bản luật, điều này vi phạm nguyên tắc thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
MỘT SỐ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HÒA GIẢI Ở CƠ SỞ TRONG PHÒNG, CHỐNG BẠO LỰC GIA ĐÌNH
Để khắc phục tình trạng mâu thuẫn giữa Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 và Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2022 trong vấn đề hòa giải ở cơ sở về phòng, chống bạo lực gia đình, đề xuất sửa đổi các quy định trong Luật Hòa giải ở cơ sở để đáp ứng yêu cầu tình hình mới và bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật. Cụ thể:
Một là, bổ sung trường hợp được hòa giải ở cơ sở là các mâu thuẫn, tranh chấp giữa vợ và chồng trong phòng, chống bạo lực gia đình, kể cả trường hợp vi phạm pháp luật hình sự, pháp luật hành chính
Luật Luật Hòa giải ở cơ sở quy định không tiến hành hòa giải vi phạm pháp luật mà theo quy định phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bị xử lý vi phạm hành chính. Quy định này dẫn đến thực tế là các hành vi vi phạm pháp luật đã bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc đã bị xử lý vi phạm hành chính nhưng giữa các bên vẫn tồn tại mâu thuẫn và mâu thuẫn này không được hòa giải viên ở cơ sở tiến hành hòa giải.
Ví dụ: Người chồng có hành vi bạo lực gia đình đối với vợ, dẫn đến vợ bị thương tích nặng, phải nằm viện dài ngày để điều trị. Điều này gây nên sự oán hận của vợ, gia đình vợ đối với người chồng. Mặc dù người chồng đã bị Tòa án xử lý bằng một bản án hình sự nhưng những người liên quan trong vụ án này vẫn không thôi hiềm khích, oán hận nhau.
Vì vậy, cần bổ sung quy định hòa giải viên ở cơ sở được tiến hành hòa giải các mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh do hành vi vi phạm pháp luật gây ra (chỉ hòa giải mâu thuẫn, tranh chấp; chứ không hòa giải hành vi của chủ thể thực hiện hành vi). Người có hành vi vi phạm pháp luật vẫn bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính hoặc xử lý hình sự để bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật. Bên cạnh đó, hòa giải viên ở cơ sở vẫn tiến hành hòa giải mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh từ hành vi vi phạm pháp luật). Việc hòa giải sẽ giúp mâu thuẫn, hiềm khích giữa người có hành vi vi phạm và nạn nhân / người bị thiệt hại giải tỏa được mâu thuẫn, tranh chấp đó; giữa họ không còn sự căng thẳng, đối kháng nhau trong quan hệ xã hội, từ đó góp phần xây dựng xã hội đồng thuận, đoàn kết.
Việc bổ sung quy định này vào Luật Hòa giải ở cơ sở (sửa đổi) sẽ bảo đảm tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Bởi Luật Phòng, chống bạo lực gia đình quy định “Hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình không thay thế biện pháp xử lý người có hành vi bạo lực gia đình”; hơn nữa áp dụng biện pháp hòa giải ở cơ sở song song với áp dụng các chế tài hình sự hoặc hành chính sẽ phát huy tối đa việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật, góp phần có hiệu quả trong xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân tộc.
Hai là, bổ sung nguyên tắc hòa giải ở cơ sở không loại trừ, thay thế các biện pháp xử lý vi phạm hành chính, xử lý trách nhiệm hình sự
Quy định này nhằm bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, mọi hành vi vi phạm pháp luật đều bị xử lý theo quy định pháp luật. Người có hành vi vi phạm pháp luật (bao gồm cả hành vi bạo lực gia đình) sẽ phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình bởi một chế tài được pháp luật quy định, tùy theo tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi mà có thể bị xử lý vi phạm hành chính, có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, bên cạnh áp dụng chế tài để răn đe, trừng phạt thì cần áp dụng biện pháp hòa giải để hóa giải mâu thuẫn, xung đột giữa người vi phạm và nạn nhân/người bị thiệt hại. Nhân dân ta có câu “một đời kiện - chín đời thù”, vì vậy để hóa giải “chín đời thù” này thì cần áp dụng biện pháp hòa giải ở cơ sở, giúp người dân thoát khỏi oán hận không chỉ giữa những cá nhân có mâu thuẫn, hiềm khích mà cả người liên quan khác, cả thế hệ sau. Khi mâu thuẫn, bất đồng được giải tỏa thì người dân mới thực sự được giải phóng tư tưởng, yên tâm lao động sản xuất và cuộc sống của người dân được bình yên hạnh phúc, khối đại đoàn kết cộng đồng được thắt chặt.
Bà là, bổ sung điều kiện đối với hòa giải viên ở cơ sở là từ đủ 18 tuổi trở lên và được bồi dưỡng về kỹ năng, nghiệp vụ hòa giải
Theo quy định của pháp luật, hòa giải viên ở cơ sở phải đáp ứng các tiêu chuẩn: (i) là công dân Việt Nam; (ii) thường trú tại cơ sở[4]; (iii) tự nguyện tham gia hoạt động hòa giải ở cơ sở (tự ứng cử hoặc được giới thiệu vào danh sách bầu hòa giải viên và đồng ý với sự giới thiệu đó); (iv) có phẩm chất đạo đức tốt; (v) có uy tín trong cộng đồng dân cư; (vi) có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân; (vii) có hiểu biết pháp luật. Hiện nay, pháp luật quy định: Người đủ tiêu chuẩn phải được trên 50% đại diện hộ gia đình trong thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố, cụm dân cư bầu (biểu quyết tại cuộc họp hoặc bỏ phiếu kín tại cuộc họp hoặc đồng ý vào phiếu lấy ý kiến được phát đến các hộ gia đình), sau đó được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã ra quyết định công nhận làm hòa giải viên.
Để làm nên chất lượng của công tác hòa giải ở cơ sở thì hòa giải viên giữ vai trò quyết định. Tuy nhiên, pháp luật về hòa giải ở cơ sở chưa đề cập đến độ tuổi được làm hòa giải viên mà chỉ quy định “là công dân Việt Nam”. Do đó, cần bổ sung quy định là công dân Việt Nam đủ 18 tuổi trở lên. Việc bổ sung độ tuổi trong tiêu chuẩn của hòa giải viên nhằm bảo đảm tính chặt chẽ của quy định pháp luật; đồng thời thống nhất với quy định của Bộ luật dân sự năm 2015 về năng lực hành vi dân sự của cá nhân.
Hiện nay năng lực, trình độ và ý thức trách nhiệm của hòa giải viên còn hạn chế dẫn đến hiệu quả hòa giải chưa cao. Theo Báo cáo Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh tại Việt Nam năm 2024 (Chỉ số PAPI[5]), chỉ có 10,46% đến 11,89% người dân lựa chọn các biện pháp phi tòa án (như tổ hòa giải) để giải quyết tranh chấp dân sự của họ, phần lớn họ tin tưởng vào tòa án (khoảng 87%)[6]. Sở dĩ người dân không có nhu cầu sử dụng các biện pháp ngoài tố tụng để giải quyết tranh chấp dân sự của họ do họ không tin tưởng vào năng lực của hòa giải viên. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, một trong những yếu kém lớn nhất của hòa giải viên là hạn chế về kiến thức pháp luật và kỹ năng hòa giải ở cơ sở; hòa giải chủ yếu bằng kinh nghiệm của bản thân; thậm chí có hòa giải viên còn tâm lý ngại va chạm, thờ ơ với bức xúc, tranh chấp của người dân, làm việc qua loa cho xong để các bên tiếp tục đưa vụ việc ra tòa án.
Do đó, để khắc phục tình trạng năng lực của hòa giải viên hiện nay, cần có quy định mang tính nguyên tắc tại Luật Hòa giải ở cơ sở (sửa đổi) nhằm chuẩn hóa đầu vào của đội ngũ hòa giải viên. Luật Hòa giải ở cơ sở (sửa đổi) cần bổ sung thêm điều kiện để được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định công nhận, đó là hòa giải viên phải có giấy chứng nhận về việc đã trải qua khóa bồi dưỡng về kỹ năng, nghiệp vụ theo chương trình khung do Bộ Tư pháp ban hành để bảo đảm có đủ kiến thức pháp luật, kỹ năng cần thiết khi tiến hành hòa giải; hạn chế việc hòa giải theo cảm tính, không chuyên nghiệp.
Bốn là, sửa đổi, bổ sung quy định về nghĩa vụ của hòa giải viên ở cơ sở
Kiến nghị bổ sung quy định hòa giải viên ở cơ sở hàng năm phải tham dự lớp tập huấn, bồi dưỡng do Ủy ban nhân dân các cấp tổ chức. Bởi trên thực tế, việc không quy định nghĩa vụ học tập, bồi dưỡng nâng cao trình độ của hòa giải viên đã dẫn đến hiện tượng hòa giải viên không có kiến thức, không có kỹ năng hòa giải nên khi được phân công hòa giải thì thực hiện qua loa, làm cho có hoặc thực hiện hòa giải theo cảm tính cá nhân, theo kinh nghiệm bản thân, do đó hiệu quả hòa giải không cao, khiến cho người dân dần dần mất niềm tin đối với công tác hòa giải ở cơ sở. Hơn nữa, trong lĩnh vực phòng, chống bạo lực gia đình nói riêng và các lĩnh vực khác nói chung, đòi hỏi hòa giải viên phải có nhạy cảm giới, hiểu được vấn đề bình đẳng giới để bảo đảm chất lượng của hòa giải. Vì vậy, hòa giải viên phải có nghĩa vụ tham gia tập huấn hàng năm để thường xuyên cập nhật kiến thức, nâng cao kỹ năng hòa giải, có thể phân tích cho vợ, chồng hiểu rõ nguyên nhân của mâu thuẫn giữa vợ và chồng, rạn nứt trong tình cảm vợ, chồng do cách ứng xử bất bình đẳng giữa vợ, chồng
Hoàn thiện thể chế về hòa giải ở cơ sở trong giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp nhằm phòng, chống bạo lực gia đình là một trong những biện pháp hiệu quả để xóa bỏ bạo lực gia đình, góp phần có hiệu quả trong việc xây dựng con người Việt Nam phát triển toàn diện, xây dựng gia đình Việt Nam hạnh phúc nói chung và xây dựng nông thôn mới nói riêng. Hy vọng những giải pháp này sẽ góp phần thiết thực vào việc xây dựng dự án Luật Hòa giải ở cơ sở (sửa đổi) sẽ trình Quốc hội khóa XVI vào kỳ họp thứ 2 năm 2026./.
Nguyễn Thị Quế
Cục Phổ biến, giáo dục pháp luật và Trợ giúp pháp lý
 

---